تاریخ انتشار
پنجشنبه ۶ خرداد ۱۴۰۰ ساعت ۱۷:۵۴
کد مطلب : ۴۳۴۶۹۰
داوود دهقانی در یادداشتی نوشت:
جایگاه شورای شهر در مدیریت شهری
داوود دهقانی
۱
کبنا ؛داوود دهقانی کارشناس ارشد عمران، در مطلبی نوشت: از زمان مشروطه تاکنون ایده تشکیل شوراها تقریباً همیشه در گفتمان سیاسی ـ اجتماعی کشور ما جریان داشته‌است، دغدغه اصلی مردم ماچانه زنی‌های سیاسی ـ اجتماعی برای تشکیل شوراها بوده است، شوراهای کارگری، روستایی، شوراهای محلات و...اما در کشاکش مسایل اجتماعی، سوای چند تجربه محدود، بیشتر تلاش جامعه بر تشکیل شوراها صرف شده است ولی نسل ما قدمی فراتر رفته است که از دلواپسی تشکیل شورا خارج شده، و به استقرار شورا می‌اندیشد. با شکل‌گیری شوراها یکی از اصول نظام مردم سالاری جمهوری اسلامی تحقق یافت، اصلی که پس از سال‌ها حکومت استبدادی شاهنشاهی با پیروزی انقلاب اسلامی در قانون اسلامی گنجانده شد و پس از گذشت دو دهه از پیروزی انقلاب در صدر برنامه نظام جمهوری اسلامی قرارگرفت.
حضور پر شکوه و قدرتمند مردم در شوراهای شهر و روستا، بیانگر تداوم انقلاب و حرکت اصولی دولت در راستای توسعه همه جانبه کشور بوده اما هنوز تا تحقق کامل مشارکت گسترده و فراگیر مردم و نهادینه شدن حضور آنها راهی طولانی پیش‌رو داریم.
برای پیمودن این راه باید بپذیریم که اولاً شوراها بر اساس اصل هفتم قانون اساسی، یکی از ارکان کشور هستند و موجودیت آنها الزامی است، از دیدگاه نظری شورای شهر یکی از عناصر سیستم مدیریت شهری محسوب می‌شود از این رو بحث و بررسی‌در مورد نقش و عملکرد آن نخست نیازمند ارایه تصویری از مفهوم و مشخصات عمده سیستم کلان مدیریت شهری و عملکرد مورد انتظار است. در واقع ابتدا لازم است روشن شود از کلیت سیستم مدیریت شهری چه انتظاراتی می‌رود تا بتوان در این چارچوب و متناسب با اقتضائات آن جایگاه، نقش و عملکرد عناصر ذی‌ربط و از جمله شورای شهر را تعیین کرد. با وجود تنوع مفهومی مدیریت شهری که ریشه در نوع نگرش‌های موجود به این موضوع دارد می‌توان تأکید بر «جامعیت و فراگیری سیستم مدیریت شهری» را به‌عنوان فصل مشترک و عام تعاریف ارایه شده در رویکردهای جدید استنتاج و معرفی کرد. در این مفهوم مدیریت شهری باید تمام سیستم شهری اعم از فضای کالبدی و عملکردی آن را تحت پوشش قرار دهد. مفهوم مدیریت شهری چنان گسترده و پیچیده است که به هیچ وجه نمی‌توان شهرداری با وظایف کنونی‌اش را معادل با مدیریت کلان شهری دانست. مدیریت شهری مترادف است با همه ی بازیگران عرصه حیات شهر، به این ترتیب همه بخش‌ها و نهادهای مسئول اداره امور مختلف شهر اعم از امور فرهنگی، اجتماعی، آموزش و پرورش، اوقات فراغت، بهداشت عمومی، توسعه کالبدی، امنیت و نظم‌محلی، زیر ساخت‌ها و تجهیزات شهری و ... تحت پوشش‌سیستم مدیریت شهری قرار می‌گیرند.
بر این اساس، شورای شهر نیز به عنوان عنصر سیاستگزار، تصمیم‌گیر و با تعامل قانونگذار مدیریت در سطح محلی، باید از خصلت جامعیت و فراگیری برخوردار بوده تا بتواند وظایف سیاستگذاری و نظارتی خود را نسبت به تمام امور شهر و سازمان‌های ذی‌ربط ایفا نماید. اما در عین حال کمیت و کیفیت این‌خصلت تحت تأثیر سه عامل زیر تعدیل شده و برحسب جوامع مختلف، اَشکال متفاوت پیدا می کند. این عوامل عبارت‌اند از : ساختار حکومت و میزان تمرکزگرایی، سطح توسعه یافتگی و شکل‌گیری و تکامل جامعه مدنی.
ساختار و شیوه حکومت در زمینه مباحث تمرکزگرایی، فدرالیسم و توزیع قدرت در سطوح مختلف حکومت اولین عامل مؤثر در چگونگی مدیریت محلی و میزان اختیارات و قدرت تفویض شده به آن است. در نظام‌های متمرکز، سازمان‌های محلی ضعیف و فاقد اختیارات لازم هستند، وظایف آنها محدود است و اغلب وظایف عمرانی و خدماتی بر عهده وزارتخانه‌هایی است که یا در سطح محلی عمل می‌کنند و یا از طریق سازمان‌های تابع خود در سطح محلی به اعمال قدرت وانجام امور می‌پردازند. در نظام‌های متمرکز فرض بر این است که مردم و نمایندگان آنان صلاحیت لازم را برای اداره امور محلی خود ندارند و به همین دلیل معمولاً حکومت متمرکز، تشکیلات و مقررات حاکم بر سازمان‌های محلی و رؤسای آنها را خود منصوب می‌کند.
در نظام عدم تمرکز یا دموکراسی امور ملی توسط سازمان‌های مرکزی و امور محلی توسط سازمان‌های محلی انجام می‌گیرد و آنها در سطوح مختلفی همچون استان، شهرستان، شهر و روستا در حد مقررات قانونی به‌ایفای نقش خود می‌پردازند. در این نظام‌ها بیشتر امور محلی توسط نهادهای منتخب انجام می‌گیرد و شوراها، انجمن‌ها و کمیته‌ها معمولاً از طریق انتخابات برگزیده می‌شوند سازمان‌های محلی از اختیارات تشکیلات، بودجه و وظایف خاص خود بهره‌مند هستند و محدوده وظایف و اختیارات آنها به موجب قوانین اساسی یا عادی تعیین می‌شود و نوعی‌نظارت از سوی سازمان‌های ملی بر آنها وجود دارد.
روشن است که شوراهای شهر در هر یک از شیوه‌های حکومتی فوق از جایگاه و اختیارات ویژه‌ای برخوردار بوده و بنا به دلایل ساختاری نمی‌توانند عملکردی خارج از حدود تعیین شده توسط حکومت مرکزی داشته باشند.دومین عامل مؤثر بر کیفیت و جامعیت عملکرد شورای‌شهر، سطح توسعه‌یافتگی کلان ملی و خرد محلی جامعه‌شهری مورد نظر است. توسعه در مفهوم جدید و جامع‌خود که متضمن توسعه پایدار و انسانی است در واقع منابع و پتانسیل‌های بالقوه بهبود سطح زندگی شهروندان وارتقای عملکرد سیستم مدیریت شهری و شورای شهر رادر سه زمینه عمده امنیت و رفاه عدالت اجتماعی ومشارکت اجتماعی شهروندان فراهم می‌سازد. در واقع هرچه سطح توسعه یافتگی یک جامعه شهری بالاتر باشد،سیستم مدیریت شهری آن نیز از پتانسیل بیشتری برای ارایه وسیع‌تر و کامل‌تر خدمات شهری برخوردار است و بر منابع پایدارتری متکی خواهد بود.
سومین عامل مؤثر بر کیفیت و جامعیت عملکرد شورای شهر، شکل‌گیری و تکامل جامعه مدنی است که به مثابه یک عامل زمینه‌ساز و تسهیل‌کننده برای ارتقای عملکرد کلیت سیستم مدیریت شهری ایفای نقش می‌کند.جامعه مدنی جامعه‌ای است متشکل از گروه‌های آزادی، داوطلبانه، مستقل و خودگردان که با هدف پیشبرد منافع، علایق و سلیقه‌های افراد عضو تشکیل می‌شوند. مجموعه این گروه‌ها بر اساس قواعد و مقررات مشخص، شفاف و روشن در شبکه‌ای از روابط مبتنی بر مسالمت‌جویی، اخلاق مدنی، مدارا و تساهل، همزیستی و همکاری بایکدیگر به حیات خویش ادامه می‌دهند. با پذیرش این مبنا مدیریت شهری مدیریتی از بالا به پایین نیست و مشارکت شهروندان در اداره امور شهر جزء لاینفک آن‌است. مدیریت شهری باید وظایفی را برعهده گیرد و انجام دهد که افراد عضو آن یعنی تمام شهروندان، آن را می‌خواهند و می‌پذیرند. با این تعابیر شورای شهر نهادی مدنی است که متشکل از نمایندگان منتخب شهروندان بوده و اداره همه‌جانبه امور شهری توسط سازمان‌های مسئول را هدایت و نظارت می‌کند.
جامع‌نگری یاد شده در تعیین وظایف و اختیارات شورای شهر مبتنی بر طرز تلقی جدیدی است که ایده جامعه مدنی از مفهوم شهر پدید آورده است. شهر تنها مجموعه‌ای کالبدی مرکب از ساختمان‌ها، راه‌ها و فضاهای باز شهری نیست، شهر موضوع مرکزی و اساسی در تعیین سرنوشت انسان معاصر است، شهر جایگاه فرد است و در اداره آن باید وظایفی مورد تأکید قرار گیرد که در نتیجه آن، شهروندان فضای کافی برای ابراز عقیده گفتگو، تشکیل و عمل را داشته باشند.
بر این اساس از یک سو میزان موفقیت شورای شهر درانجام وظایف و گسترش حیطه اختیاراتش تحت تأثیر شکل گیری و درجه تکامل یافتگی ایده و مولفه‌های جامعه‌مدنی و انعکاس عملی آن در رفتار نهادهای شهری و شهروندان است و از سوی دیگر عملکرد خود شورای شهر می‌تواند عامل مؤثر در فرآیند مدنیت جامعه شهری باشد.
حضور پر شکوه و قدرتمند مردم در شوراهای شهر و روستا، بیانگر تداوم انقلاب و حرکت اصولی دولت در راستای توسعه همه جانبه کشور بوده اما هنوز تا تحقق کامل مشارکت گسترده و فراگیر مردم و نهادینه شدن حضور آنها راهی طولانی پیش‌رو داریم.
برای پیمودن این راه باید بپذیریم که اولاً شوراها بر اساس اصل هفتم قانون اساسی، یکی از ارکان کشور هستند و موجودیت آنها الزامی است، از دیدگاه نظری شورای شهر یکی از عناصر سیستم مدیریت شهری محسوب می‌شود از این رو بحث و بررسی‌در مورد نقش و عملکرد آن نخست نیازمند ارایه تصویری از مفهوم و مشخصات عمده سیستم کلان مدیریت شهری و عملکرد مورد انتظار است. در واقع ابتدا لازم است روشن شود از کلیت سیستم مدیریت شهری چه انتظاراتی می‌رود تا بتوان در این چارچوب و متناسب با اقتضائات آن جایگاه، نقش و عملکرد عناصر ذی‌ربط و از جمله شورای شهر را تعیین کرد. با وجود تنوع مفهومی مدیریت شهری که ریشه در نوع نگرش‌های موجود به این موضوع دارد می‌توان تأکید بر «جامعیت و فراگیری سیستم مدیریت شهری» را به‌عنوان فصل مشترک و عام تعاریف ارایه شده در رویکردهای جدید استنتاج و معرفی کرد. در این مفهوم مدیریت شهری باید تمام سیستم شهری اعم از فضای کالبدی و عملکردی آن را تحت پوشش قرار دهد. مفهوم مدیریت شهری چنان گسترده و پیچیده است که به هیچ وجه نمی‌توان شهرداری با وظایف کنونی‌اش را معادل با مدیریت کلان شهری دانست. مدیریت شهری مترادف است با همه ی بازیگران عرصه حیات شهر، به این ترتیب همه بخش‌ها و نهادهای مسئول اداره امور مختلف شهر اعم از امور فرهنگی، اجتماعی، آموزش و پرورش، اوقات فراغت، بهداشت عمومی، توسعه کالبدی، امنیت و نظم‌محلی، زیر ساخت‌ها و تجهیزات شهری و ... تحت پوشش‌سیستم مدیریت شهری قرار می‌گیرند.
بر این اساس، شورای شهر نیز به عنوان عنصر سیاستگزار، تصمیم‌گیر و با تعامل قانونگذار مدیریت در سطح محلی، باید از خصلت جامعیت و فراگیری برخوردار بوده تا بتواند وظایف سیاستگذاری و نظارتی خود را نسبت به تمام امور شهر و سازمان‌های ذی‌ربط ایفا نماید. اما در عین حال کمیت و کیفیت این‌خصلت تحت تأثیر سه عامل زیر تعدیل شده و برحسب جوامع مختلف، اَشکال متفاوت پیدا می کند. این عوامل عبارت‌اند از : ساختار حکومت و میزان تمرکزگرایی، سطح توسعه یافتگی و شکل‌گیری و تکامل جامعه مدنی.
ساختار و شیوه حکومت در زمینه مباحث تمرکزگرایی، فدرالیسم و توزیع قدرت در سطوح مختلف حکومت اولین عامل مؤثر در چگونگی مدیریت محلی و میزان اختیارات و قدرت تفویض شده به آن است. در نظام‌های متمرکز، سازمان‌های محلی ضعیف و فاقد اختیارات لازم هستند، وظایف آنها محدود است و اغلب وظایف عمرانی و خدماتی بر عهده وزارتخانه‌هایی است که یا در سطح محلی عمل می‌کنند و یا از طریق سازمان‌های تابع خود در سطح محلی به اعمال قدرت وانجام امور می‌پردازند. در نظام‌های متمرکز فرض بر این است که مردم و نمایندگان آنان صلاحیت لازم را برای اداره امور محلی خود ندارند و به همین دلیل معمولاً حکومت متمرکز، تشکیلات و مقررات حاکم بر سازمان‌های محلی و رؤسای آنها را خود منصوب می‌کند.
در نظام عدم تمرکز یا دموکراسی امور ملی توسط سازمان‌های مرکزی و امور محلی توسط سازمان‌های محلی انجام می‌گیرد و آنها در سطوح مختلفی همچون استان، شهرستان، شهر و روستا در حد مقررات قانونی به‌ایفای نقش خود می‌پردازند. در این نظام‌ها بیشتر امور محلی توسط نهادهای منتخب انجام می‌گیرد و شوراها، انجمن‌ها و کمیته‌ها معمولاً از طریق انتخابات برگزیده می‌شوند سازمان‌های محلی از اختیارات تشکیلات، بودجه و وظایف خاص خود بهره‌مند هستند و محدوده وظایف و اختیارات آنها به موجب قوانین اساسی یا عادی تعیین می‌شود و نوعی‌نظارت از سوی سازمان‌های ملی بر آنها وجود دارد.
روشن است که شوراهای شهر در هر یک از شیوه‌های حکومتی فوق از جایگاه و اختیارات ویژه‌ای برخوردار بوده و بنا به دلایل ساختاری نمی‌توانند عملکردی خارج از حدود تعیین شده توسط حکومت مرکزی داشته باشند.دومین عامل مؤثر بر کیفیت و جامعیت عملکرد شورای‌شهر، سطح توسعه‌یافتگی کلان ملی و خرد محلی جامعه‌شهری مورد نظر است. توسعه در مفهوم جدید و جامع‌خود که متضمن توسعه پایدار و انسانی است در واقع منابع و پتانسیل‌های بالقوه بهبود سطح زندگی شهروندان وارتقای عملکرد سیستم مدیریت شهری و شورای شهر رادر سه زمینه عمده امنیت و رفاه عدالت اجتماعی ومشارکت اجتماعی شهروندان فراهم می‌سازد. در واقع هرچه سطح توسعه یافتگی یک جامعه شهری بالاتر باشد،سیستم مدیریت شهری آن نیز از پتانسیل بیشتری برای ارایه وسیع‌تر و کامل‌تر خدمات شهری برخوردار است و بر منابع پایدارتری متکی خواهد بود.
سومین عامل مؤثر بر کیفیت و جامعیت عملکرد شورای شهر، شکل‌گیری و تکامل جامعه مدنی است که به مثابه یک عامل زمینه‌ساز و تسهیل‌کننده برای ارتقای عملکرد کلیت سیستم مدیریت شهری ایفای نقش می‌کند.جامعه مدنی جامعه‌ای است متشکل از گروه‌های آزادی، داوطلبانه، مستقل و خودگردان که با هدف پیشبرد منافع، علایق و سلیقه‌های افراد عضو تشکیل می‌شوند. مجموعه این گروه‌ها بر اساس قواعد و مقررات مشخص، شفاف و روشن در شبکه‌ای از روابط مبتنی بر مسالمت‌جویی، اخلاق مدنی، مدارا و تساهل، همزیستی و همکاری بایکدیگر به حیات خویش ادامه می‌دهند. با پذیرش این مبنا مدیریت شهری مدیریتی از بالا به پایین نیست و مشارکت شهروندان در اداره امور شهر جزء لاینفک آن‌است. مدیریت شهری باید وظایفی را برعهده گیرد و انجام دهد که افراد عضو آن یعنی تمام شهروندان، آن را می‌خواهند و می‌پذیرند. با این تعابیر شورای شهر نهادی مدنی است که متشکل از نمایندگان منتخب شهروندان بوده و اداره همه‌جانبه امور شهری توسط سازمان‌های مسئول را هدایت و نظارت می‌کند.
جامع‌نگری یاد شده در تعیین وظایف و اختیارات شورای شهر مبتنی بر طرز تلقی جدیدی است که ایده جامعه مدنی از مفهوم شهر پدید آورده است. شهر تنها مجموعه‌ای کالبدی مرکب از ساختمان‌ها، راه‌ها و فضاهای باز شهری نیست، شهر موضوع مرکزی و اساسی در تعیین سرنوشت انسان معاصر است، شهر جایگاه فرد است و در اداره آن باید وظایفی مورد تأکید قرار گیرد که در نتیجه آن، شهروندان فضای کافی برای ابراز عقیده گفتگو، تشکیل و عمل را داشته باشند.
بر این اساس از یک سو میزان موفقیت شورای شهر درانجام وظایف و گسترش حیطه اختیاراتش تحت تأثیر شکل گیری و درجه تکامل یافتگی ایده و مولفه‌های جامعه‌مدنی و انعکاس عملی آن در رفتار نهادهای شهری و شهروندان است و از سوی دیگر عملکرد خود شورای شهر می‌تواند عامل مؤثر در فرآیند مدنیت جامعه شهری باشد.
